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為招投標市場誠信發展奠基
——從廣西建立招投標行業誠信自律機制說開去
http://www.workercn.cn    2017-04-21     來源:中國建設報
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  招投標活動對打破行業壟斷和地區封鎖、提高經濟效益、保證項目質量、預防和減少腐敗等發揮了重要作用,已經成為推進現代市場體系建設的重要手段。社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體系的重要組成部分。我國對社會信用體系建設工作高度重視,多次明確提出要把建設社會信用體系作為社會主義市場經濟體制的一項基本制度來抓。在招投標領域出現的規避招標、虛假招標、串通投標、惡意競標、評標行為不規範、行業保護和地區封鎖等現象都是誠信缺失的體現。在當前簡政放權、“互聯網+”等社會發展和政府改革的背景下,如何有效建立和完善招投標行業自律機制,推進招投標行業誠信體系建設等工作日趨迫切。筆者通過對廣西招投標行業的調研,分析了目前該地區招投標行業誠信自律管理存在的主要問題,對比借鑒國內外先進管理經驗,並有針對性地提出具體解決問題的對策及建議,以期推動廣西招投標行業誠信自律機制建設,促進招投標行業的健康科學有序發展。

  誠信自律機制是招投標行業發展基石

  市場經濟的屬性要求市場主體誠實守信。但市場主體的趨利性是誠實信用的一種天然的破壞者,要維護招投標市場的良性發展,就必須多管齊下。政府的調控不可或缺,但行政監管市場微觀行為的政策措施往往具有原則性、滯後性,並對複雜、動態的市場狀況始終難以及時回應,而且傳統的招投標模式和監管方式也在“互聯網+”和電子招投標的大潮下亟待轉變和創新。因此,需要招投標市場主體的自律組織對政府行政監管進行有效補充,來彌補政府監管的不足,打破資訊黑箱和孤島封閉,營造公平、公正、公開和誠實信用的市場競爭環境。

  行業誠信自律是促進行業發展的基石,也是政府對行業組織發揮作用的期盼。協會作為聯繫政府和企業的自律性服務組織,開展行業信用建設,是協會履行自身職責的客觀需要。通過組織會員企業參與行業信用評價,有利於加強行業管理、增強行業誠信意識、提高行業自律水平、規範行業競爭秩序、維護行業利益和促進行業發展。筆者認為,招投標行業協會是招投標行業自律機制的運作載體,其職能是否充分發揮關係著招投標行業自律的成效,淨化行業生態環境、促進市場健康發展是其一項非常重要的基本任務。

  但是,在招投標行業自律與政府監管之間也有一定的邊界。在現代政府與市場關係及當前簡政放權的大環境下,行業自律組織與政府監管的關係是:由政府相關部門指導設立招投標行業的自律組織。招投標自律管理組織通過參與制定招投標行業標準和規則,協助政府有關部門組織招投標市場主體信用評價指標體系研究和發布誠信記錄,開展對會員及其他招投標從業者信用評價,搜集、統計和發布行業資訊及共用,搭建招投標行業誠信自律規範框架結構,並對違反自律管理機制的機構進行懲戒。

  政府有關部門通過頒布有關行政規章或規範性檔案,並對於誠信自律機制的運行進行事中和事後監管。鼓勵市場主體運用基本信用資訊和第三方信用評價結果,並將其作為投標人資格審查、評標、定標和合同簽訂的重要依據。實現招投標信用資訊的互聯互通、即時交換和整合共用,並且通過採購信用管理,強化聯動懲戒。

  廣西招投標誠信自律管理存在的主要問題

  首先是招投標領域實行分散管理模式導致監管缺位。我國行政管理體制和財政預算管理制度決定了公共支出主體的多元化,進而導致了公共領域招投標監管的分散化模式。由於行政管理的條塊分割,帶來了信用體系建設的條塊分割。部門和地方都按照自己的理解建設信用體系,不同的地方管理部門不一樣,推進程度不一樣,管理辦法也不一樣。個別地方只對本區域信用數據進行信用系統建設,限制和排斥外地信用資訊的流入,對外地信用服務機構提供的信用資訊的互認共用設置門檻,形成了信用市場壁壘。僅就公共領域招投標而言,為了解決“監管難”問題和實施模式帶來的矛盾,這些年各地開展了建立統一公共資源交易平台,推進集中交易集中監管的相關改革,取得了一定的成效。但由於這一改革衝擊了既有的公共領域招投標的權力運行格局,包括“兩法”制度框架中的職權關係和權責關係,各地在推進中遇到了不同程度的阻力。廣西2015年的基礎設施投資總額為3906億元,政府採購規模首次突破1000億元大關,而進入全區公共資源交易平台集中交易集中監管的招標項目的規模僅800餘億元左右,進場接受集中監管的項目規模僅占其12%左右。顯然,這種實施模式已經由制度以及制度背後的利益所固化,畫地為牢的部門思維使公共資源交易的集中交易集中監管的改革目標推行起來步履維艱,“監管難”及其主要矛盾無法得到根本性的突破。

  其次是統一權威的招投標行業自律組織空缺,未能形成對行政監管的支援和補充。目前廣西有由房屋城鄉建設、交通、水利等不同行業設立的一些機構,專業權威的招投標行業組織還是空白。單一的招投標代理機構不可避免地存在資訊化管理水平不高、數據零散、缺乏系統性和統一性等問題。廣西招標代理機構大多各自為戰,行業內外缺乏相互信任的、有效的數據共用機制。在大數據、雲計算高速發展的互聯網時代,急需有統一的招投標行業自律組織為行業提供有效數據及資訊化服務。

  最後是行業誠信自律管理存在短板。一是缺乏統一的誠信考核與評價標準和辦法。目前只有少數行業組織開展了對招標代理機構的誠信評價活動。如2013年廣西壯族自治區房屋和城鄉建設廳制定《廣西壯族自治區建築市場誠信卡管理暫行辦法》,但因該套評價體系僅適用於建設領域,範圍、影響力有限,無法涵蓋整個招投標領域。二是缺乏處罰的細則依據。廣西範圍內招投標相關的法規制度及行業規範不夠完善,對某些招標代理機構和執業人員違反職業道德的行為缺乏具體細則的約束,一般只有觸犯相關法律的機構和個人才由司法部門進行調查和處理。三是惡性競爭和圍標串標問題依然存在。個別機構只注重自身和眼前利益,為了獲取更多的利潤或搶佔更多的市場,採用非正當競爭手段實施惡性競爭、破壞市場誠信。甚至部分代理機構鋌而走險,進行“圍標”、“串標”,損壞了行業整體形象和行業公信力。四是缺乏對人才管理的統籌協調。規範招標代理機構及其從業人員的行為只散見於個別行業部門的規定中,如廣西房屋和城鄉建設廳制定過《廣西壯族自治區工程建設項目招標代理機構及其從業人員管理暫行辦法》等。隨著資訊技術的發展,需要招標代理機構創新招標代理業務,開拓投資類、諮詢類甚至金融法律等服務,但目前廣西的大部分招標代理機構的從業人員的職業素養和專業技能與之不相適應。招標代理機構擁有研究生以上高學曆、高級職稱的專業人員較少,在人才管理上也因為缺乏行業自律組織的統籌協調,影響了具備執業資格和較高專業水平優秀人才的流動。

  招投標行業誠信自律管理面臨的形勢

  一方面,在“互聯網+”與電子政務大發展的形勢下,招投標行業誠信自律管理獲得新機遇。

  資訊技術和“互聯網+”的集中、開放、共用特質以及“互聯網+”與電子政務的飛速發展,成為招投標領域面臨的新形勢和新機遇。國家發展改革委、工業和資訊化部、房屋城鄉建設部、交通運輸部、水利部、商務部6部委日前聯合印發的《“互聯網+”招標採購行動方案(2017~2019年)》,規划了招標採購與互聯網深度融合發展的時間表和路線圖,分年度提出了“建立完善制度標準和平台體系架構,各類資訊平台互聯互通、資源共用,全面實現全流程資訊化、智能化招標採購”的行動目標。其中提出,到2019年,覆蓋全國、分類清晰、透明規範、互聯互通的電子招標採購系統有序運行,以協同共用、動態監督和大數據監管為基礎的公共服務體系和綜合監督體系全面發揮作用,實現招標投標行業向資訊化、智能化轉型。這意味著要通過互聯網和資訊通信技術的發展,把政府與各行各業的市場主體緊密地結合,催生新的業態、新的管理模式和新的生態。“互聯網+”與電子政務的發展在招投標領域的突出體現就在於依託行業自律組織與誠信自律機制,通過互聯網進行監管與提供政務服務。

  另一方面,招投標行業誠信自律管理是公共資源交易平台發展的新需要。

  2015年8月,國務院出台了《關於整合建立統一的公共資源交易平台工作方案》,要求到2017年底,在全國範圍內基本形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規範的公共資源交易平台體系,基本建立與經濟社會發展相適應、較為完善的公共資源配置機制。通過建立統一的公共資源交易平台,有利於防止公共資源交易碎片化,加快形成統一開放、競爭有序的現代市場體系,強化對行政權力的監督制約,推進預防和懲治腐敗體系建設。

  但必須看到,即便在全國範圍內公共資源交易平台的整合統一完全到位,依然不易解決“標前”“標後”的管理真空問題,不易解決政府監管的行業利益固化問題,不易解決市場主體的自我約束和管理問題,其效果和實用性還有待改革的進一步推進。但立足於當下,非常需要設立招投標的自律組織對政府進行的一系列改革進行必要的補充,並且通過建立自治區招投標誠信自律機制與推進公共資源交易平台的整合相協調和配合。

  對建立誠信自律機制的建議

  要培育和發展招投標行業自律組織

  隨著“互聯網+”和大數據時代的到來,招投標行業正在經曆轉型升級變革,新興招標代理業務,如政府購買公共服務、PPP項目招標採購等如雨後春筍般出現。儘快籌備設立廣西招投標行業的自律組織,是順應行業發展變化、加快開展與執業活動相關的資訊服務、促進招投標市場健康有序發展的迫切需要。

  一是推進招投標行業自律誠信規範建設。在成立全區統一的招投標自律管理組織的基礎上,通過政府有關部門的指導,招投標自律管理組織應儘快推進位度化建設,擬定協會章程、行業標準、行業自律公約及其他規範性檔案,搭建招投標行業誠信自律規範框架結構。通過政府有關部門制定並公布實施《廣西招投標機構誠信評價管理辦法》、《廣西招投標市場主體信用評價標準》、《廣西招投標行業誠信自律機制管理辦法》、《廣西招投標市場主體圍標串標管理辦法》等規範性檔案,建立誠信評價指標體系、評價流程和行政處罰機制。同時,引導行業自律組織制定並公布實施《廣西招投標行業誠信自律公約》、《招投標行業市場主體行為規範》、《廣西招投標行業市場主體違規處罰計分辦法》等行業規範性檔案,對招標代理機構違反行業自律的給予警示提醒、責令整改直至註銷會籍等相應的處罰。

  在搭建招投標規範制度框架結構的基礎上,正確處理好該框架結構形成的“制度系統”與基礎法律制度環境的關係。一方面需要處理好制度系統與其制度環境的關係,即處理好招投標自律組織的規範建設與《招標投標法》《政府採購法》和行政體制的關係;另一方面需要處理好本制度系統中的層次關係,使派生制度服從與服務於政府的立法或其他管理規定,確保基礎制度的實施。各個派生制度之間應力求形成一種耦合關係,確保自律誠信規範建設工作與《招標投標法》《政府採購法》的對應性及法律依據的可追溯性。

  二是搭建招投標市場主體誠信平台,建設招投標市場資訊共用與資訊公開體系。招投標協會應按照自律與誠信建設要求,逐步建立公開、透明的資訊披露制度,將執業許可證、技術標準、自律準則、誠信評價、誠信檔案等公示上網,增加透明度。充分利用實施電子招投標的契機,以電子招投標系統為載體,搭建招投標市場主體誠信平台(誠信資料庫),建立和完善市場主體能力信用的客觀、動態、公開的市場自律評價機制,逐步替代市場主體資質資格靜態、剛性、主觀的行政審批制度及評價方式,形成全區招投標市場信用資訊的徵集、交互、整合和公開共用體系。建立招投標機構和招標師誠信記錄公示和資訊共用機制並對外公開,接受社會監督。

  三是加大對圍標串標等違法行為的懲戒。政府部門可以授權行業協會具有一定的強制行業內企業接受與誠信體系建設及違反自律管理機制的懲戒權力,查處招投標過程中出現的串通投標、以他人名義投標、掛靠投標等違法行為。可以設立舉報獎金,全方位發動群眾提供線索。對於圍標串標線索一經查證,根據相關規定實施多角度、立體化的打擊,讓有圍標串標或其他不良動機的市場主體不敢為、無法為,逐步形成“守規者受揚,違規者必懲”的良好的市場氛圍。

  促進“互聯網+招標採購”與“互聯網+電子政務”的深度融合

  公平、公正、公開和誠實信用是招投標市場的核心價值目標,開放、互聯、共用是互聯網的優勢特徵。而“互聯網+電子政務”創新實現了資訊技術應用基礎上的治理理念、治理方式和運行模式創新,實現工具理性與價值理性的有機統一。為此,招投標制度的本質和互聯網的先天優勢決定兩者與電子政務相互融合,真正實現招投標市場資訊互聯互通、動態跟蹤、透明高效、開放共用、永久追溯、立體監督,才能突破市場資訊條塊分割、靜態封閉、單向傳播的困境,逐步消除暗箱操作、弄虛作假等市場扭曲現象,真正實現招投標市場的核心價值目標。

  “互聯網+電子政務”創新給招投標權力尋租的治理過程所帶來的轉變和創新是系統性的與結構性的,其治理視野不再僅僅局限於“標中”的交易環節,而是向“標前”和“標後”兩端拓展到了政務環節;其治理層次從公共經濟管理提升到政府治理大局和政務權力運行治理層次,不僅關注節約支出和廉政建設,也關注市場環境建設、效率政府和服務型政府建設;其治理維度既有縱向的拓展(由“標中”階段向“標前”和“標後”兩頭延伸)也有橫向的拓展(從政府內部向社會市場的拓展),使公共領域招投標的管理方式由傳統的粗放的開環管理方式向精細化甚至智能化的閉環管理方式轉變。

  應用大數據分析,加強招投標誠信自律建設

  大數據技術為進一步加強招投標市場監管帶來新的契機。《電子招標投標辦法》2013年實施以來,招投標的各類資訊得以通過電子化的方式傳遞、儲存和處理,運用數據倉庫、聯機分析處理、數據挖掘和雲計算等大數據技術進行採集、整理、分析和加工,並將處理結果應用於市場監管以及行業自律之中成為可能。招投標行業自律機構可以通過市場化第三方專業平台,實現各級行業組織互聯互通的大數據資訊共用,提升市場監管的效果。如:可以用數據軟體分析投標檔案,檢測圍標串標線索,也可以利用市場主體參與招標投標活動行為資訊分析的大數據實現誠信自律的精準化。

(杜悅)

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