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【新時代新使命】發展全域旅遊 提升民眾幸福感
李雪
http://www.workercn.cn2017-12-28來源: 國家旅遊局網站
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  黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。旅遊作為五大幸福產業之一,是新時代人民群眾對美好生活的嚮往的重要內容。與社會經濟領域相對應,旅遊業發展的主要矛盾表現為不斷升級的旅遊消費需求與有效供給不足、綜合監管需求與旅遊治理體系有待完善之間的矛盾。全域旅遊作為適應新時代新需求的旅遊發展戰略和發展理念,為解決旅遊業發展的主要矛盾做出了積極探索。隨著全域旅遊和“旅遊+”戰略的深入實施,旅遊助力解決中國社會“新矛盾”的未來更加可期。

  全域旅遊推動行業綜合治理格局初步形成,旅遊環境不斷優化。黨的十九大報告提出,要“打造共建共治共用的社會治理格局。”“社會治理模式要從單純依靠政府進行管理向政府主導下的多元主體協同治理轉變,從單純依靠行政管理向注重協調、協商、合作轉變。”全域旅遊作為一項綜合性的系統工程,在綜合監管需求的帶動下,“1+3”的旅遊綜合治理格局初步構建,助推新時代共建共治共用社會治理格局的形成。目前,全國已有24個省(區、市)、160多個地(市)先後設立了旅遊發展委員會,一大批市縣成立了旅遊警察、旅遊巡迴法庭和工商旅遊分局。實踐證明,以“綜合協調+專項保障”為特徵的旅遊發展委員會、旅遊警察、旅遊巡迴法庭、工商旅遊分局等機制有效實現了從景點管理向區域旅遊綜合治理的轉變,實現了“旅遊糾紛從單一行政調解”向“調解+仲裁+行政執法+司法訴訟”的綜合處置轉變、旅遊治安從被動的事後處置向主動、及時、有效處理轉變。

  全域旅遊深化了旅遊供給側改革,供給側配套不足問題得以有效解決。發展全域旅遊是推進旅遊供給側改革的重要抓手。在落實全域旅遊發展過程中,各地從適應需求多元化、市場消費升級的情況出發,統籌協調區域內各類資源,充分調動文化、教育、體育、醫療、農林、工礦、水利、交通等其他行業向旅遊產業融合的積極性與主動性,以“旅遊+”融合發展方式帶動產業結構轉型升級。從效果上看,著力開發一批面向本地和外來遊客雙重需求的產品業態,優化包括旅遊公共服務和治理能力在內的旅遊產品供給結構,形成符合多元化旅遊市場消費需求的產品供給環境和供給形態,是補齊旅遊供給側短板的有效手段。

  全域旅遊引導全民、全社會參與,國民獲得感和幸福感不斷提升。發展全域旅遊,打造幸福產業,提升國民獲得感,與黨的十九大精神高度契合。全域旅遊通過橫向上的區域空間和全社會成員參與,以及縱向上的全產業參與,實現了多領域、多產業向旅遊業的延伸與跨界。浙江安吉縣以美麗鄉村建設為主導帶動全域旅遊發展,實現了環境、空間、產業和文明相互支撐、一二三產業整體聯動和城鄉一體有機連結的多贏局面。事實上民眾不僅成為全域旅遊參與者、建設者,更成為受益者、共用者,更加充分地享受到全域旅遊帶來的改革紅利。

  全域旅遊助推“多規合一”改革,推動實現城市治理體系和治理能力現代化。與傳統旅遊發展模式相比,全域旅遊重在統籌規劃、協調發展,是以旅遊業為優勢主導產業,帶動乃至統領經濟社會全面發展的一種新的區域旅遊發展模式。從規劃角度來講,全域旅遊將整個區域作為旅遊景區進行規劃建設,強調社會資源和生產要素的優化配置都要緊密圍繞旅遊業展開。全域旅遊發展的全局觀、統籌觀,以及以旅遊產業為核心的規劃指導思想,與“多規合一”的現實需求不謀而合。在近年的實踐中,各地已初步形成了高層級政府牽頭、多部門協同推進的工作機制。海南省在推進“多規合一”改革試點工作中,設立由副省長擔任主任的領導小組辦公室進行統籌協調,並成立了綜合協調組、發展戰略組、生態環保組、功能產業組、基礎設施組等工作小組分頭同步推進。縣域層面,山東沂南不斷鞏固旅遊主導地位,成立了由縣長擔任主任的規劃委員會,定期組織旅遊、國土、城建、交通等部門召開工作會議,形成了旅遊引導、產業融合的協調推進機制,帶動基層群眾參與實現雙贏。

  夯實全域旅遊地位,形成發展共識。在全域旅遊實施過程中,各地應形成發展旅遊就是發展地方社會經濟的共識,統籌協調區域旅遊資源、相關產業、生態環境、公共服務、文明素質等各類要素資源,充分調動旅遊與其他產業融合的積極性和主動性,著力優化城市交通、建築形態、商業貿易、公共服務等整體旅遊環境,營造讓本地市民和外來遊客共用的生活、生產空間。

  健全法律法規,提升全域旅遊話語權。進一步貫徹落實以旅遊法為代表的法律法規和相關政策。推進出台旅遊規劃法,明確旅遊規劃的法律性質、法律地位、與城市規劃等規劃的相互關係等,改變旅遊規劃在法律上的弱勢地位。藉助城市規劃等相關立法,使全域旅遊規劃獲得實施的保障,即全域旅遊規劃可以通過與城市規劃、土地利用規劃等的主動協調,對城市規劃與土地利用規劃修編,增加全域旅遊規劃的部分內容,使城市規劃、土地利用規劃中有關旅遊的內容規範化、法規化,藉助相關規劃的法律效力獲得土地的合法使用權,保障將全域旅遊規劃落實到空間布局上。

  推動治理主體多元化與行為制度化,提升全域旅遊治理能力。健全完善“1+3”綜合執法保障機制,加強旅遊市場綜合監管,形成旅遊部門牽頭、部門聯合執法的監管體制。突出地方黨委、政府在全域旅遊治理中的作用,各級政府應建立旅遊綜合協調、旅遊案件聯合查辦、旅遊投訴統一處理的工作機制,將旅遊市場秩序整理納入政府質量工作考核;發揮旅遊企業、協會民間組織、新聞媒體、公民自身等社會力量參與旅遊治理,並接受國家旅遊行政管理部門監督。加快建設市場主體、旅遊從業者、遊客的信用資訊檔案平台,完善A級景區、星級酒店、旅行社等級、特色目的地等品牌工程的進入退出機制;建立旅遊市場秩序黑榜公示機制,以供給側改革為重點推進旅遊治理行為制度化。此外,制定科學旅遊市場治理效果評價制度,維護旅遊市場秩序,提升遊客滿意度。

  引導市場積极參与,完善地方公共服務體系。要掌握旅遊市場需求變化特徵,利用大數據等技術手段,為市場主體與旅遊市場需求對接搭建平台,提升全域旅遊服務質量。積極引導具有成長力的本土型旅遊企業發展,扶持旅遊企業向專業化方向發展;通過信貸、融資、財政等優惠政策,扶持、培育一批具有競爭力的本土酒店、景區、旅行社、餐飲等旅遊企業,在此基礎上整合組建跨行業的綜合性旅遊企業。開放旅遊市場,積極引進外資、內資和民間資本參與全域旅遊建設,培育多元化的旅遊市場主體。積極引導社會資本、國有資本參與全域旅遊公共服務體系和工程建設,尤其是參與完善旅遊廁所、旅遊集散中心、自駕遊服務體系等面向散客市場的公共服務建設。

  形成推進全域旅遊創新發展的促進機制。建立由分管政府領導和旅遊、文化等部門負責人蔘加的官產學研聯合聯席會議制度,研究制定具體的促進政策和推進措施,創造良好的全域旅遊創新環境。鼓勵政府部門、高校、科研機構和旅遊企業之間進行多種形式的合作,構建全域旅遊協同創新聯盟,組織開展企業與高等院校、科研院所之間的對口交流,定期舉辦產學研協同創新成果展等活動。完善官產學研人才流通機制,鼓勵政府部門領導、研究工作者參與到產業實踐中去,總結探索全域旅遊發展的規律,指導欠發達地區的旅遊發展。

  (李雪 作者單位:中國旅遊研究院)

 

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