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為生態損害賠償制度提供法治化方案
呂忠梅
http://www.workercn.cn2017-12-22來源: 光明日報
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  近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》),要求自2018年1月1日起,在全國試行生態環境損害賠償制度。這項改革,意味著我國將形成生態環境保護的“國益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”並行,行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機制。

  凡屬重大改革都要於法有據,儘快實現生態損害賠償制度法律化,為生態損害賠償制度改革提供最為有效的法治化方案和途徑,是當務之急。《方案》雖然對“生態環境損害”“生態損害賠償責任”等概念有所涉及,但並未從法律角度予以界定。欲為生態損害賠償制度建立法律依據,首要任務是釐清基本概念、明確法律屬性。

  首先,生態環境損害是一種新的損害事實,不能簡單歸屬於傳統民事侵權法上的侵權行為。根據《方案》對生態環境損害的定義,生態環境損害是由於對生態環境的侵害行為所造成的法律後果,這種行為與傳統民法上的侵權在侵害主體、侵害利益、侵害後果上都有明顯不同。這要求在法律上明確生態環境侵害行為的屬性,將其區別於民事侵權行為。

  其次,生態環境損害賠償責任是一種防禦責任,而非民法上的填補責任。要實現《方案》提出的責任明確的改革目標,前提是界定生態環境損害賠償責任的法律屬性。生態環境損害賠償作為一種不利的法律後果,屬於法律責任的範疇。但因為大多數生態環境損害的造成並非行為人的過錯,法律責任甚至不存在對當事人行為否定的意義,而是基於個別正義與整體正義平衡目的而對利益關係進行的調整。這要求在法律上明確生態環境損害賠償責任的性質並規定與其性質相適應的責任承擔方式。

  再次,生態損害賠償訴訟是一種國家利益訴訟,而非一般的公益訴訟。《方案》將生態環境損害賠償權利人確定為省級人民政府及其地市級人民政府,並結合國家自然資源資產管理體制改革進行了相關安排。在我國,國務院是自然資源國家所有權人的代表,地方人民政府在法律範圍內行使國有自然資源管理職責。這意味著,生態損害賠償訴訟不同於由法律授權人民檢察院、環保團體提起的公益訴訟,是代表國家以所有權人身份提起的國家利益訴訟,也應建立與公益訴訟既相銜接,又有區別的訴訟制度。

  由此,《方案》所承擔的建立生態文明體制改革中的責任追究制度的任務十分艱巨,迫切需要創製新型法律責任形式,建立專門環境侵害責任制度。當前,正在進行的民法典編纂等完善中國特色社會主義立法體系的工作,為建立生態環境損害賠償制度的法律依據提供了良好契機。

  其一,貫徹落實《民法總則》規定的“綠色原則”。《民法總則》規定,民事主體從事民事活動,應當有利於節約資源、保護生態環境。這為建立生態環境損害賠償制度提供了良好基礎。應結合《生態文明體制改革方案》提出“健全自然資源資產產權制度”的要求,在民法典物權編中,規定物權行使的環境保護具體要求和普遍限制,完善國家自然資源所有權制度,對相鄰關係和地役權制度予以綠色改造,創設“資源利用權”,明確生態環境及其重要要素的“公共財產”地位、增設“公物”制度等。

  其二,制定專門的《環境責任法》,將生態環境損害責任作為環境法的專門責任類型加以規定。我國現行法律並未對生態環境損害作出界定,《環境保護法》籠統規定了“損害”並將其引致《侵權責任法》,法律適用實踐中發現問題很多。為解決法律適用問題,《水汙染防治法修訂案》採取了不完全引致《侵權責任法》的做法,但依然未能明確生態環境損害的概念。為此,應啟動專門環境責任立法工作,明確環境侵害的各種法律後果,建立系統的專門環境法律責任制度,為生態環境損害提供完整的法律依據。

  其三,出台司法解釋,建立生態損害賠償訴訟、公益訴訟、私益訴訟的銜接與協調機制。按照《方案》的要求,在最高人民法院已經制定《關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關於審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的基礎上,根據生態損害賠償訴訟的“國益訴訟”特性,制定專門司法解釋,明確訴訟程序以及法律適用的特殊規則。在積累司法經驗的基礎上,適時啟動相關訴訟法的修改。

  (作者:呂忠梅,系全國政協社會和法制委員會副主任、清華大學法學院教授、中國法學會環境資源法研究會會長)

 

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