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立法保障農地承包權,眼光長遠務實
觀察家·學習貫徹十九大精神系列評論之六
聶日明
http://www.workercn.cn2017-11-01來源: 新京報
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  現有的農地“承包權”設計,正在從基於農民身份的福利配濟轉向財產權利保障。

  習近平總書記在十九大報告中宣布,農村第二輪土地承包到期後再延長30年。近日,提交至全國人大常委會初審的《土地承包法修正案(草案)》,也進一步以法律的形式明確,要依法保護農村土地承包關係穩定並長久不變,為給予農民穩定的土地承包經營預期,耕地承包期屆滿後再延長30年。值得注意的是,草案還同時明確了農地三權分置、維護進城務工和落戶農民的土地承包權益。

  現行農地制度定型於改革開放之初,農地分為“集體所有權”和“集體成員承包經營權”,隨後確立土地承包關係長期不變(15年),在第二輪承包期時又延長到30年不變。這時期的農民有兩個特徵:第一,流動性較小,長期在農村的一個地區耕作;第二,耕作產出是家庭收入的最重要來源。農民既是一種身份,也是一種職業。只有集體內農民這一身份才能承包土地,作為職業農民來經營耕作土地。

  隨著城市化的推進,農地制度面臨的環境發生重大變化。首先是農民的身份與職業開始分離,農民進城務工,人數已超過2.7億人,他們不再從事耕作,因其身份承包的土地只能委託他人經營。據官方統計,農村已有30%以上的承包農戶在流轉經營權。其次,耕作產出的收入占農民收入的比重持續下降,單靠承包土地的耕作產出已經無法養活農民。農地研究專家劉守英認為農地經濟重要性下降以後,“承包農戶持有土地的觀念(安全性)越來越強於其收入功能”。

  在兩權分置的制度裡,承包經營是農民身份獨有的權利,非該集體的機構和個人無權承包經營土地。承包人之外的土地經營者沒有權利保障,土地耕作就會利益短期化,經營者傾向利用化肥、農藥等提高產出,不利於土壤保護和糧食品質的提高。這種狀態也阻礙了農業資本下鄉,農業生產無法規模化,不利於技術進步和效率提升。

  草案明確農地“三權分置”,將承包經營權進一步分置為農村集體成員的“承包權”與具體耕作者的“經營權”,擴展了農民的權利。農民可以將土地“經營權”流轉獲得地租。這也保護了耕作者的權利,讓其有穩定經營的預期,放心進行長期投資。長遠來看,非本集體的經營主體可以獲得多個承包人的土地“經營權”,進行規模化經營,有利於農業生產的效率提升。

  我們還可以看到,現有的農地“承包權”設計,正在從基於農民身份的福利配濟轉向財產權利保障。這次的草案明確要維護進城務工農民的土地承包經營權,不得以退出土地“承包權”作為農民進城落戶的條件,由農民選擇是否保留土地承包經營權,而不代替農民選擇,支援引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益,這是顯著的進步。

  十九大報告關於土地承包到期再延長30年的表述,給廣大農民吃了一顆“定心丸”。這次草案以法律的形式落實報告的精神,可以說是進一步明確了農民承包權益,眼光長遠。而草案維護進城務工和落戶農民的土地承包權益,則更是考慮到了城鄉人口結構變革相對漫長、農民進城務工、落戶的情況複雜等實際情況,顯得相當務實,順應時代變革。

 

 

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