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論“五年規劃”的重要特徵與曆史經驗

黃群慧
2020-06-30 07:48:04  來源:經濟日報

  國民經濟和社會發展五年規劃是我國國民經濟和社會發展的一個中長期計劃,主要是為國民經濟和社會發展遠景規定目標和方向,對國家重大建設項目、生產力布局、國民經濟重要比例關係和社會事業等作出規劃,是我國非常重要的宏觀經濟和社會管理工具。在70多年的發展曆程中,我國一直堅持制定實施“五年規劃”,迄今已實施了13個“五年規劃”。對“五年規劃”的堅持和完善,是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容。回望曆史,13個“五年規劃”編製實施的過程,既蘊藏著豐富的曆史經驗,也蘊藏著許多寶貴的中國特色的國家治理經驗。站在新的曆史節點上,研究“五年規劃”的重要特徵及曆史經驗,對於我國堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義,對“十四五”規劃的制定將起到重要的指導作用。

  經驗之一:

  堅持以馬克思主義中國化最新理論成果為指導,不斷探索和創新發展理念

  “五年規劃”的核心是要回答未來五年國民經濟和社會如何發展的問題,這首先需要解決以什麼樣的發展理念來指導發展的問題。縱觀13個“五年規劃”的發展理念,經曆了一系列的演化。“一五”計划到“五五”計劃更多的是以“過渡時期總路線”和“社會主義建設總路線”為指導的,強調以趕超發展實現工業化為發展目標、以優先發展重工業為戰略重點;“六五”計划到“八五”計劃強調以改革和開放為動力,其核心目標是追求經濟增長和發展社會生產力;“九五”計划到“十二五”規劃,不僅注意發展社會生產力,還進一步強調可持續發展並逐步提出“以人為本”“科學發展觀”等發展理念;“十三五”規劃則強調“五大發展理念”——創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共用發展。

  13個“五年規劃”曆史表明,一個成功的“五年規劃”是以科學正確的發展理念指導為前提的。指導“五年規劃”的這些發展理念的演化,反映了我們黨對發展規律和中國國情認識的深化,也是我們黨不斷探索將馬克思主義與中國實踐相結合、創新馬克思主義中國化的理論成果的過程。曆史證明,中國的發展奇蹟是馬克思主義中國化的成功探索的結果。面對中國現代化進程的複雜性和發展任務的艱巨性,堅持以馬克思主義中國化最新理論成果為指導,不斷創新和探索發展理念,可以充分保證“五年規劃”的前瞻性和科學性。

  經驗之二:

  堅持尊重經濟社會發展客觀規律,努力認清曆史方位和把握髮展大勢

  一個國家的發展,是一個複雜的經濟社會系統工程,系統運行具有自己的客觀規律,包括經濟規律、社會規律、自然規律等各個方面。制定“五年規劃”,其實質是擘畫未來五年經濟社會的發展藍圖,規劃制定者要遵循經濟社會發展的客觀規律,正確認識國情國力客觀情況,清晰判斷國家所處曆史方位,科學把握經濟社會發展大勢。

  隨著發展理念的演化,我國“五年規劃”已經從經濟發展規劃演變為經濟社會發展規劃,進而演變為有關國家整體發展的全面綜合發展規劃。比如,在“十二五”規劃中,非經濟類指標比例已經遠高於經濟類指標佔比。非經濟類指標中,教育科技指標、資源環境指標、人民生活指標等佔了很大比例。這必然要求制定和實施“五年規劃”時要遵循經濟、政治、文化、社會、生態等各個方面的規律。尤其要強調的是,規劃實施過程中更要重視對客觀規律的遵循。規劃執行過程中是否需要動態調整相關指標或者戰略,根本的判斷標準是在規劃實施過程中所制定規劃與客觀規律是否相違背,或者客觀環境是否發生變化,原來所遵循的規劃已經不能適用。保證規劃制定與規劃實施的協同性,不僅要求實施者要樹立“功成不必在我、功成必定有我”的正確業績觀,更為重要的是在規劃實施過程中要堅持尊重經濟社會發展客觀規律。

  經驗之三:

  堅持問題導向與目標導向相結合,科學規劃發展戰略和確定重大任務

  “五年規劃”作為國家總體的五年發展規劃,最終要具體落實到發展戰略和重大任務上,這些重大任務包括規劃重大項目、出台重大政策與提出重大改革舉措等方面。在提出國家總體的五年經濟社會發展總目標以及基於目標管理具體分解到規劃指標的基礎上,還必須聚焦當前條件下國家發展面臨的關鍵問題,從問題導向出發確定通過什麼樣的發展戰略和重大任務來解決這些問題,也就是通過問題導向和目標導向相結合確定國家的發展戰略和重大任務。

  在計劃經濟體制下,“五年計劃”更側重於直接計劃的具體的重大項目。比如,“一五”計劃確定了156項重點建設項目,“三五”時期又布局了一系列大小“三線”建設項目。而在社會主義市場經濟體制下,“五年規劃”的目標實現,更多依靠發展戰略、重大政策與重大改革舉措,有關項目則聚焦在水利工程、交通基礎設施等公共工程方面。比如,“九五”計劃提出科教興國戰略和可持續發展戰略,“十五”計劃提出西部大開發戰略和城鎮化戰略,“十一五”規劃提出人才強國戰略、中部崛起戰略等,“十二五”規劃提出擴大內需戰略、海洋發展戰略等,“十三五”規劃提出創新驅動發展戰略、網路強國戰略等。這些戰略都是根據相應發展階段國家發展所面臨的重大關鍵問題(或者說是重大短板)而有針對性提出的,試圖通過發展戰略的制定和實施以解決這些重大問題,進而實現規劃所提出的目標。比如,改革開放以來,在東部率先開放的政策引導下我國形成了東中西部梯度發展的區域發展格局,西部和中部發展相對落後成為制約我國區域協調發展的重大問題,於是在“十五”計劃和“十一五”規劃中分別提出西部大開發和中部崛起戰略,這對促進實現區域協調發展的目標具有重要意義。總的來看,改革開放以來的“五年規劃”中,都會從問題出發,圍繞發展的短板、弱項布局一些基礎性重大項目,圍繞發展中的大事、難事、急事提出一系列重大政策,圍繞社會主義市場經濟體制完善出台一批重大改革舉措。

  經驗之四:

  堅持規劃制定的社會廣泛參與及程序規範,提高政府宏觀調控與國家治理能力現代化水平

  “五年規劃”制定過程的社會廣泛參與、編製程序規範,是新中國成立70多年來積累下的重要經驗。我國的“五年規劃”制定絕不僅僅是一個政策文本編製或一個封閉的政策制定過程,而是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式,不斷協商、起草、試驗、評估、調整政策的迴圈過程。“五年規劃”在為市場留出充分空間的同時,發揮著戰略政策協調、資源動員、宏觀調控方面的重要功能。“五年規劃”的實踐背後有深刻的理論意義,是解釋中國發展奇蹟的一個重要視角。尤其是從“九五”計劃以來,規劃制定過程日趨科學化、民主化和規範化。一是投入越來越多的研究力量,加強對“五年規劃”實施效果進行科學評估,從而最大程度地提高規劃編製科學性;二是創新各種渠道,擴大參與人員範圍,最大程度提高規劃編製的民主性;三是建立了由三級(國家、省級和市縣)四類(總體規劃、專項規劃、區域規劃、主體功能區規劃)組成的規劃體系,規範性得到極大提高。制定過程的科學性、民主性和規範性的提高,不僅有利於提高規劃本身的質量,還有利於提高規劃的可行性,減少執行過程中面臨的障礙,同時也有利於處理好中央和地方的關係。發展規劃制定過程成為一個群策群力、廣泛吸取社會各界人士意見、政府上下反覆溝通的科學決策機制,這對提高政府宏觀調控能力和推進國家治理能力現代化具有重要意義。實際上,無論規劃制定最終結果如何,通過將近兩年的“五年規劃”制定過程,對國家未來發展方向、目標、具體各方面指標以及面臨的困難和風險進行社會廣泛深入討論研究,本身也是解決國家發展問題的有效措施,是提高政府調控能力和治理能力的有效手段。

  經驗之五:

  堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,持續完善社會主義市場經濟體制

  “五年規劃”絕不僅僅是國家的經濟發展規劃,還是一個涉及經濟制度建設和經濟體制改革的規劃。應該說,深化改革開放、推進位度創新,也是“五年規劃”的重要組成部分,甚至可以說是一條重要的主線。從“一五”計劃開始就是如此,特別是1992年黨的十四大明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制後,曆次“五年規劃”都強調深化改革開放,建立和完善社會主義市場經濟體制。也正是隨著社會主義市場經濟體制不斷完善,市場在資源配置中的作用不斷鞏固增強。改革開放以來,我國經濟取得了舉世矚目的偉大成就,快速推進了經濟現代化進程。在社會主義市場經濟體制下,編製“五年規劃”是必要的,但“五年規劃”更多是具有戰略性、指導性和宏觀性的計劃,各類專項規劃、區域規劃、空間規劃一定要明確其發揮作用的邊界。凡是市場機制能充分發揮作用的領域範圍,就要避免政府通過任何手段和方式進行幹預,政府規劃一定是針對關係全局且市場失靈的領域。這意味著,發揮市場在資源配置中的決定性作用,最根本的還是要推進政府職能的轉變。眼下,我國市場經濟體制仍不夠完善,產權制度改革和要素市場化改革等還需進一步深化。這意味著,堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,不斷完善社會主義市場經濟體制,不僅是未來編製和實施“五年規劃”要遵循的基本原則,而且還要將如何深化改革、完善社會主義市場經濟體製作為未來“五年規劃”的一項重要內容和重大任務。

  (作者系中國社會科學院經濟研究所所長、中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員)

編輯:張葦檸

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